在城镇化进程中适度调整粮食安全目标和战略肉托竹柏

在城镇化进程中适度调整粮食安全目标和战略

城镇化既是影响粮食安全的重要因素，也是促进农业现代化的重要动力。改革开放以来，中国在城镇化快速发展过程中较好地保障了粮食安全，但也付出了巨大的成本。随着农村人口向城镇转移和城镇居民收入增长，中国粮食需求将持续增长。作为一个拥有13亿多人口的大国，中国应坚持立足国内，保障粮食供给。然而，随着资源环境约束的增强，中国不可能也没必要在所有粮食品种上都强调自给，而是要适度调整粮食安全目标和战略，确保谷物基本自给，非谷物更多地依靠国际市场，同时更加关注粮食质量和农业可持续发展，更加重视低收入群体的食物保障。　　中国应树立高效、开放、可持续的新粮食安全观。在资源环境可承载的范围内来挖掘粮食生产潜力，提高粮食生产效率和流通效率，让世界对中国粮食进出口有一个清晰而稳定的预期。与此相适应，中国应设立更具弹性的粮食自给率目标，把重点放在谷物特别是口粮方面。　　1、增强国内粮食生产能力　　中国应把提高农业生产率作为增强国内粮食综合生产能力的重点。从国际比较来看，中国劳动生产率和土地产出率都有很大提升潜力。但发挥这一潜力的基础是农业规模经济，不仅要扩大土地经营规模，实现内部规模经济；还要重视农户间的联合与合作，发展社会化服务，实现外部规模经济。　　中国推进土地规模经营，要注意适度和有序，实现劳动生产率和土地产出率的同步增长。政府的主要作用，一方面是完善农业转移人口市民化政策，促使农民的永久性转移，为规模经营创造条件；另一方面是完善农村土地产权制度，发育农村土地市场，引导耕地向种粮大户、家庭农场、专业合作社等新型生产主体集中。　　中国提高农业生产效率，需要持续推进农业技术进步和改善粮食基本生产条件。推进农业技术进步的重点是增加农业r&d公共支出、集成推广先进增产技术、推广粮食全程机械化、提升农业生产者的人力资本水平、促进现代生物技术在农业中的应用和加快培育作物新品种。改善粮食基本生产条件的重点是中低产田改造和农田水利建设。　　2、提高粮食生产可持续发展能力　　中国应改变不计环境成本追求粮食增产的做法，切实保护农业生态环境。在粮食主产区开展重金属污染普查，摸清底数，通过环境风险评估确定重点治理区域，对重点区域进行功能区划分，根据污染程度确定治理方式，调整作物的种植结构。中国需要制定科学严谨的重金属污染土地的种植标准。对污染严重、确实需要退出粮食耕作的地区，需要建立合理的生态补偿机制，保证农民的就业和收入不受影响。应巩固已有的退耕还林的成果，防止出现毁林复耕，同时还应扩大退耕还林规模，将范围拓宽至坡耕地和严重沙化耕地。实施土地质量保护专项补贴制度，对自愿休耕、调整结构或限制化肥农药使用的农民，给予补贴。　　3、提升利用国际市场和海外资源能力　　中国加入wto后的事实表明，渐进和可预期的进口增长能实现双赢。例如，中国大豆进口的增加，带动了美洲的大豆生产，推动了全球大豆生产和贸易，同时也满足了中国的市场需求，节约了土地和水资源。　　为保障国内供给，中国应把适度进口作为国家粮食安全战略的有机组成部分。加强与粮食主产国的合作，与这些国家签订中长期的粮食贸易协议，建立稳定的、多元的进口渠道。　　中国还应发挥自身在农业生产水平上的优势，加大对周边国家、南美、非洲的农业开发援助和投资。要以农业技术转移、加工、储运、贸易等环节为重点，注意在当地履行社会责任。这种投资，尽管短期内很难将产品返销国内，但能增加东道国的粮食生产能力，改善全球粮食安全形势，进而改善中国粮食安全的外部环境。　　4、改革粮食价格形成机制　　中国现行粮食价格形成机制在一定程度上导致了市场扭曲，并使政府背负了沉重的财政负担，应该改革。但这种改革应该是渐进的。正常情况下，允许粮食市场价格自由波动，通过低收入群体的食品补贴机制来保障其粮食供给。只有在出现重大自然灾害等外部冲击的情况下，才启动应急管理，动用国家储备进行干预。完善食品价格上涨与社会救助、保障标准的联动机制。　　以目标价格为替代，推进粮食生产价格改革。价格支持仍然是各国粮食安全政策的基础，只不过由政府直接入市收购改变为按目标价格(基准价格)进行差价补贴，这样可以较好地分离价格形成和政府补贴，既能达到补偿农民收益的效果，又能减小对市场的扭曲。很多国家在由价格支持向直接补贴政策过渡时，均采取这一政策。中国应该在试点基础上，加快实施以价格和补贴分离为特征的目标价格制度。　　5、提高粮食补贴政策的效率　　为稳定农民预期，中国现有的粮食补贴政策不宜取消，补贴水平还要不断提高，以弥补生产成本上涨对农民种粮收益的侵蚀。同时，中国农业补贴水平离wto规定的上限还有一定距离，也有增长空间。但也要适应中国粮食安全的新目标，对补贴政策进行改革。在补贴方式上，应将补贴与粮食作物产量挂钩。将增量补贴向粮食主产区、种粮大户倾斜，保障真正种粮农民的收益。中国还可以设立与生态环境挂钩的专项补贴，引导农民自愿休耕土地或减少化肥农药的使用。　　6、改革粮食储备和流通体系　　中国应合理划分战略储备和调节储备(buffer stock)的关系。战略储备主要是应对全局性的粮食供求失衡，储备规模不宜过大。调节储备主要是应对季节性波动和区域性粮食供求失衡。调节储备应向主销区倾斜，特别是城市群地区，并提高成品粮的比例。要强化地方政府在粮食储备方面的作用。中国还可通过鼓励粮食加工和流通企业、民营企业参与粮食流通。　　中国应建设现代化的粮食物流骨干网络，沿跨省粮食物流主要通道，在主产区、集散地、交通枢纽、中心城市，以整合现有粮食物流资源为主，建设一批骨干粮食物流节点，实现骨干粮食物流节点与主要铁路水路公路运输的良好衔接。推动仓储服务的专业化和市场化，发展专业的第三方仓储服务。（来源：中国经济时报）

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